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摘要：推進國有經濟布局優化和結構調整是新一輪國資國企改革的重要任務，地方國有企業如何圍繞服務國家及地方政府戰略，堅持有進有退、有所為有所不為，充分發揮國有經濟在優化結構、暢通循環、穩定增長中的作用？本文從市場主體、產業、區域、資本布局等方面進行實施路徑分析。
一、引言
推進國有經濟布局優化和結構調整是新一輪國資國企改革的重要任務，“十三五”期間，我國國有經濟布局優化和結構調整取得了階段性成果，但也存在著國有經濟布局主要依賴增量調整而存量調整緩慢、國有資本流動性不強、國有企業結構有待優化等問題。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過了《關于新時代推進國有經濟布局優化和結構調整的意見》。會議指出，要聚焦戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等功能，調整存量結構，優化增量投向，更好把國有企業做強做優做大，堅決防止國有資產流失，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。2021年以來，四川、山東、湖北、云南、甘肅、廣州等省市相繼出臺“十四五”推進國有資本布局優化和結構調整規劃和政策措施，明確“十四五”末國有資本布局優化和結構調整目標及重點任務措施。
二、地方國企在國有資本布局優化和結構調整中的作用
隨著地方國有企業市場改革持續縱深推進，地方國有企業資產規模大幅提升，企業效益顯著增長，“服務城市建設、服務民生保障”的社會責任擔當更加突出，國有資本布局結構更趨合理。截至2020年末，地方國有企業（不含金融企業）資產總額174.5萬億元、負債總額109.0萬億元、國有資本權益56.4萬億元，平均資產負債率62.4%。效益指標上，2021年地方國有企業實現營業總收入338264.4億元，同比增長19.5%,兩年平均增長12.7%；利潤總額16554.7億元，同比增長35.9%，兩年平均增長11.5%；應交稅費17325.8億元，同比增長22.6%。與此同時，地方國有經濟布局還存在以下問題：
（1）國有經濟布局缺乏統一規劃，頂層設計的缺乏導致企業定位不清，往往只著眼于企業自身的發展，而忽視國有經濟總體布局和結構的優化；
（2）國有企業數量過多，存在重復建設、同質化經營、無序競爭現象；
（3）國有經濟分布過寬、過散，有些企業片面追求規模，投資領域貪求多而廣，內部資源分散，主業不突出、核心競爭力不強；
（4）產業結構不合理，產業鏈、價值鏈的中低端環節業務占比大，高端競爭力不足，技術創新能力不強
（5）對行業的影響力，以及產業引領帶動作用有待進一步釋放；
地方國有企業兼具雙重屬性，一是國有企業自然屬性、經濟屬性，在市場經濟中充分參與競爭，增強自身競爭實力和可持續發展能力；二是社會屬性、公益屬性和服務屬性。地方國有企業在優化結構、暢通循環、穩定增長中發揮重要作用：
①服務國家和地方經濟大局、積極落實國家關于新型城鎮化、鄉村振興、區域協調發展、雙碳環保、創新驅動等戰略部署，充分發揮關鍵時期國有企業在暢通產業循環、市場循環、經濟社會循環等方面的引領帶動作用。
②發揮產業引領示范帶動作用以及對當地經濟社會發展的支撐保障作用，結合自身優勢，集中到關鍵領域核心環節，優化和穩定產業鏈供應鏈，通過自身產業升級轉型帶動當地經濟與產業的全面轉型升級，通過項目合作、產業共建、搭建聯盟等方式帶動當地民營企業、中小企業發展。
③發揮在服務城市發展、服務民生保障和應對重大挑戰方面的特殊保障作用，比如在新冠肺炎疫情期間，地方國企強化使命擔當，積極抓好防疫物資保供、加強交通運輸管控、搞好民生服務保障、通過減租等方式幫助中小企業共渡難關，彰顯國有企業的“頂梁柱”作用。
三、地方國有資本布局優化調整實施路徑
（一） 推進整合重組，凝聚發展合力
推動戰略性重組和專業化整合是地方國資優化國有資本布局的重要路徑，近年來，地方國資戰略重組動作不斷，比如2020年4月珠海市圍繞國資布局調整，將所有國企納入基礎設施和城市運營、公益保障、戰略新興產業、現代金融、高端服務業五大國資板塊，重組整合后，市管企業將由16家減少至12家；2021年7月，淮安市通過優化重組，將原12戶市屬國企整合為淮安市國有聯合投資發展集團、淮安市投資控股集團、淮安市交通控股集團、淮安市文化旅游集團、淮安市金融發展集團5大市屬國有企業。通過國有企業整合重組，有利于促進國資向重要行業和關鍵領域集中，引導國資退出非主業領域和低效資產領域；有利于推動資源向優質企業和優質產品集中；對區域國有企業主業重新進行確定，優化企業主業，集中資源發展優勢業務；按照“產業相近、行業相關、主業相同、優勢資源集中”原則進行重組整合，消除企業間同質化無序競爭，增強核心競爭力。
在進行區域國企整合重組中，一是要明確整合重組目標，比如優化產業布局、完善國資監管、提升信用評級、提高融資能力；二是要充分考慮當地國資整體規模及質量，產業布局及成熟度、市場化經營能力、隱性債務及融資狀況等，合理確定一級國企數量，不能一味的貪多貪全；三是做好頂層設計，有序推進股權、資產劃轉和人員整合，保障平穩改革；四是對于整合重組后的企業，要注重加快整合融合，持續推進整合后的企業戰略規劃、業務整合和管理變革。
（二） 加強戰略引領，助推產業轉型升級
整合重組后的地方國有企業必須以自身在區域國資布局中的職能定位或發展定位為出發點，結合自身產業特點、發展階段等，明確發展目標，以戰略規劃為引領，聚集主業發展，加強資源集聚、產業集聚和管控集聚，優化產業布局，強化戰略資源掌控，培育優勢企業，提升可持續發展能力。這既是加快國有經濟布局結構調整，推進國有資本向基礎性、保障性、戰略性產業集聚的戰略需要，也是提升國有資本配置效率、增強企業核心競爭力和抗風險能力的內在要求，也是發揮國有企業骨干帶頭作用、履行國有企業職責使命、服務全市經濟轉型發展的重要基礎。
地方國企針對“業務多而全但主業不優不強”問題，在業務布局上要有進有退、有所為有所不為，集中精力發展主營業務，清理退出低效無效資產和不具備優勢的非主營業務。在項目投資運作上，要嚴格控制非主業投資，建立完善的投前、投資、投后管理體系，避免盲目投資，同時還要把重心從投資建設轉移到運營管理水平提升上。在業務發展思路上，公司要延伸產業鏈、融合創新鏈、優化供應鏈、提升價值鏈、暢通資金鏈，通過出資新設、合資合作、市場化收購等方式打通產業鏈供應鏈堵點，構建區域產業發展生態，帶動當地產業發展，推動區域產業升級。在業務創新上，一是要加強戰略性新興產業的孵化，二是要注重科技賦能，加快傳統產業與新技術、新產業的融合發展，提升重大項目的綠色化、數字化、信息化、智能化管理水平。
要保障公司戰略的有效實施，公司還需構建“中長期戰略規劃—年度經營計劃—年度績效考核體系”為主線的戰略實施與經營監控體系，通過戰略目標分解，形成公司/部門年度經營計劃及個人年度目標責任，通過績效考核激發經營活力。
（三） 改組兩類公司，構建資本運作載體
國有資本投資、運營公司（“兩類公司”）是加快形成以管資本為主的國有資產監管體制的重要舉措。國有資本投資公司以服務國家和地方戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用，根據國家和地方產業發展重點確定資本配置方向，推動產業集聚和轉型升級，化解過剩產能，著力提升國有資本控制力、影響力。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。
改組組建兩類公司，首先要從區域國有資產規模、質量、市場化轉型程度、商業類企業占比等方面對其必要性進行論證，盲目組建可能會成為空殼公司。其次，要厘清國資監管部門（出資人）、兩類公司以及專業化子公司三者之間的權利邊界，健全權責利相統一的授權鏈條，進一步落實企業市場主體地位。國資部門要聚焦管資本的“優化布局、規范運作、提高回報、維護安全”四項重點工作，落實權力責任和授權放權兩個清單；兩類公司要以公司法為依據，以出資額為限、以股權為紐帶、以公司致力為渠道、以派出股權董事為手段，以市場化方式參與下屬企業的重要經營決策。積極搭建和完善資本運作體系，構建“價值發現—價值培育—價值提升—價值實現”的價值創造機制，將產業投資基金作為培育和發展戰略性新興產業的重要途徑，將上市作為發現、提升、實現資產價值和提高資本流動能力的主要方式，充分發揮兩類公司資本持股主體、運作主體及進退通道（兩主體一通道）的作用。
（四） 積極實施混改，完善資本雙向進入機制
混合所有制改革是新一輪國資國企改革的重要抓手，通過發展混合所有制經濟，完善不同類型資本的雙向進入機制，有利于推動國有經濟布局優化、結構調整，促進形成“國民共進、協調發展”的經濟格局。近年來，各級國資監管機構和廣大國有企業堅持“三因三宜三不”原則，通過增資擴股、改制上市、合資新設、并購投資等方式，積極推進混合所有制改革，并取得了積極進展。從數量上來看，混合所有制改革從前期的試點逐步走向全面推進；從深度來看，從“混資本”逐漸轉向“混機制”；從路徑來看，從“國混民”轉向“民混國”；另外，資本證券化成為混改的重要方向，通過資本證券化，推動更多的國有資本向上市公司集中，提高國有資本的流動性與價值增值能力。
地方國有企業在實施混合所有制改革過程中，對“未混”企業要堅持科學謹慎，“一企一策”研究制定混改方案，重點在于選好戰略投資者；對于“已混”企業，要發揮好非公股東在公司治理、經營機制方面的作用，推動混改企業率先推行靈活高效的市場化經營機制、深化三項制度改革、加強黨的建設等，積極探索有別于國有全資企業的差異化管控模式，確保增強活力動力，提高效率效益；積極推動混改企業上市，讓上市作為檢驗混改項目成果的主要形式；混改過程中要規范操作，堅決防止國有資產流失。
（五） 深化區域合作，服務國家區域重大戰略
近年來，國家聚焦戰略目標和提升引領帶動作用，深入實施京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展等區域重大戰略，促進融合互動、融通補充。以促進城市群發展為抓手，統籌推進基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治，依托輻射帶動能力較強的中心城市，培育一批同城化程度高的現代化都市圈。
地方國有企業要積極投身于城市群、都市圈建設和發展，助力區域經濟發展和產業轉型。比如，長三角地區國有企業要積極參與長三角一體化現代綜合交通體系、一地六縣長三角生態優先綠色發展產業集中合作區，省際產業合作園區、G60科創走廊等建設；京津冀地區國有企業要深度融入京津冀協同發展和雄安新區規劃建設，承接北京非首都功能疏解，加快產業、交通、生態三大領域協同對接,帶動科技、醫療、人才、公共服務各領域取得更大突破, 加快產業承接平臺建設，打造跨區域優勢產業鏈供應鏈創新鏈，全面融入京津冀供應鏈生態圈。
四、小結
國有經濟布局優化和結構調整，既是宏觀層面國民經濟更高質量發展的重要內容，也是中觀層面行業升級創新突破的主攻任務，更是微觀層面國有企業深化改革的關鍵目標。地方國有企業要緊緊圍繞增強競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力的“五力”循序開展各項改革工作，推進國有經濟布局優化和結構調整。
